Сергей Гордеев: «В 2017 год - с расплывчатыми "бюджетами пожеланий"

Неутешительный результат этого анализа и обзора фундаментальных вопросов муниципального управления вынесен в заголовок. О природе опасности для финансовых перспектив – в нашем интервью, которое Сергей Сергеевич начал на неожиданной ноте:

- Несколько месяцев назад Челябинская область по качеству финансового менеджмента и управления региональным бюджетом признана лучшей в России, - напомнил он. - Событие осталось почти незамеченным, а жаль. Именно стабильность бюджетной системы является одним из важнейших факторов удовлетворительного положения дел в регионе. Но, к сожалению, получается так, что область идет одним путем, а муниципалитеты часто предпочитают свои, оказываясь в итоге причиной появления бюджетных дыр и многих других проблем. Пока в публичном пространстве обсуждаются, прежде всего, бюджеты регионов. Однако риски для качества жизни населения сегодня исходят от бюджетов муниципалитетов, которые пока остаются без особого внимания. Вместе с тем, на поддержку муниципалитетов уходит уже половина средств бюджета Челябинской области - 65 миллиардов рублей - и эта величина нарастает. А насколько эффективно расходуются эти средства? Здесь появляется много вопросов. Скандал местного масштаба уже случился в Миассе, где бюджет принят «со скрипом» только в канун Нового года. Проблем и у других муниципалитетов тоже немало. Не избежал их и областной центр - Челябинск.

- Где кроется главная причина?

- Корни проблем - в инертности управления. О необходимости и неизбежности структурных изменений в экономике сейчас не говорит только ленивый. Вопросы же соответствующего преобразования бюджетного процесса каждого города или района при этом остаются в тени. Но смена правил работы с бюджетом - уже реальность. В наступившем году именно муниципалитеты рискуют стать узким местом бюджетной системы. Бюджетные финансовые вопросы здесь непосредственно влияют на жизнеобеспечение населения и их решение нельзя откладывать на потом. Однако эта реальность еще не стала общепризнанной. Если на региональном уровне процедуры формирования и рассмотрения бюджета уже выверены, то на местах часто ситуация иная и далека от совершенства. Новые более жесткие требования и рекомендации Минфина России здесь не всегда приживаются в работе и остаются простой формальностью на словах или бумаге. Приверженность стереотипам и неумение жить в новой реальности в муниципалитетах часто побеждают. Работать по старинке, по принципу «мы десять лет так делали» - проще.

Кое-кто с ностальгией вспоминает докризисные времена, когда задачи стояли такие - в декабре успеть освоить все немалые «остатки и излишки» бюджетных денег. Однако все это уже в безвозвратном прошлом, а новая реальность совершенно другая. Сейчас денег намного меньше, чем хотелось бы. В среднем за последние три года расходы только из-за инфляции возросли на 30 процентов, а доходы только на 10. Такой разрыв не закрыть временными «полу-косметическими» мерами. Нужны фундаментальные перемены.

- В чем они выражаются?

- В первую очередь, в ответе на фундаментальный вопрос о роли экономики и финансов в управлении. Экономика базируется на прогнозе, который в принципе допускает погрешность. В кризисный период прогнозы, тем более, не отличаются точностью. А управление финансами, бюджетным процессом предполагает сведение баланса с точностью до копейки. И этим уже предопределяются риски бюджета.

- Какие?

- Бюджет во многом является зеркалом экономики. Он отражает качество решения ключевых вопросов среднесрочного экономического развития. Все провалы экономики автоматически отражаются в бюджете. Однако на вопрос - какой будет реальная картина экономики территории через год-полтора, ответа нет. Доверие к экономическим прогнозам после многочисленных предсказаний бывшего главы Минэкономразвития России Алексея Улюкаева о достижении очередного дна кризиса и ожидании грядущего роста сейчас крайне низко. А в муниципалитетах чаще сосредотачиваются на решении «горящих» вопросов пары ближайших месяцев.

Программы отдаленной перспективы здесь не помощники. Они обычно устаревают еще до их утверждения. В таких условиях неопределенности перспектив все нерешенные проблемы экономики при работе «по старинке» будут неизбежно «просачиваться» в бюджет. Так бюджет становится последней инстанцией для решения всех неурегулированных экономических неувязок. Но денег сейчас мало, а число проблем не уменьшается. Это значит - неизбежно возникают новые риски бюджета.

- А как должно быть?

- Сфера финансов сейчас должна быть обособленной, независимой, объективно рассматривающей возложенные на нее задачи. Министерство финансов России равноудалено от всех остальных министерств и ведомств и подчиняется только председателю правительства. В Челябинской области такая же структура: министр финансов Андрей Пшеницын подчиняется непосредственно губернатору Борису Дубровскому, работает по его указаниям. Результат создания подобной схемы у нас уже известен. Это наилучшая среди регионов страны эффективность управления финансами бюджета. Подобная организация работы полностью соответствует современным требованиям минфина России. Два года назад с ухудшением экономической ситуации началось ужесточение требований к управлению финансами.

- О чем идет речь?

- Например, о тщательной детализации направлений расходов. Общая идеология этого принципа в том, что финансовая система при качественной реализации своих функций дает абсолютную гарантию выполнения расходных обязательств бюджета, несмотря ни на что. Ставятся требования максимально четкого, прозрачного определения целевого назначения каждой бюджетной копейки и оценки результатов ее использования в конкретных показателях. Показатели эффективности – индикативы - становятся обязательными. Если появляются дополнительные доходы, они направляются туда, где деньги больше всего нужны. При этих условиях процесс исполнения бюджета идет, как часы, и никого не лихорадит. Впрочем, такой подход не всем нравится. Поэтому финансист должен быть жестким. Он ни при каких условиях не должен принимать необоснованных решений. Надо понимать: «недосказанноcть с недооформленностью» и «эффективный бюджет» - понятия несовместимые.

- И это понимание в сочетании с соответствующими принципами управления обеспечивает устойчивость?

- Да. При такой организации работы погрешности прогнозирования реально не влияют на процесс исполнения бюджета, в основе которого – реальный финансовый прогноз. Иначе ситуация непредсказуемая. Представляете, если бы глава минфина РФ Антон Силуанов строил расчеты государственной казны на предсказаниях бывшего министра экономики Алексея Улюкаева? В тех случаях, когда экономическая и финансовая системы административно разведены и взаимодействуют лишь функционально, все в целом работает без сбоев: вторая система критически принимает результаты первой и предотвращает сбои.

В противном случае - там, где функции управления экономикой и финансами смешиваются, - мы получаем нечто среднее между экономическим прогнозом и бюджетом. Некоторый «бюджет пожеланий». Чтобы избежать подобного, финансист должен выполнять роль Фемиды и иметь все необходимые данные с обоснованиями. Только в этом случае будет обеспечена стабильность финансирования без турбулентности и хаоса, без негативных издержек. В ситуации безденежья финансисты обычно не виноваты. Есть высказывание из техасского фольклора: «Не стреляйте в пианиста, он играет, как умеет». Еще, к тому же, какие ноты ему дали - такая мелодия и звучит. Исторически сложилось, что в «нотной тетради» муниципального бюджета может оказаться много полупустых страниц.

- А кто эти ноты дал?

- Хороший вопрос. Если сферы экономики и финансов четко не разделены, то предъявить претензии кому-то конкретно очень сложно. Тут исполнитель нередко оказывается в роли слуги двух господ: требований федеральных министерств - как экономики, так и финансов. Если при прогнозе параметров экономики и бюджета экономисты заточены на рапорты об успехах, то мы получаем некий расплывчатый бюджет пожеланий. Формально – сбалансированный. Если - повезет. Но в кризисных условиях на везение рассчитывать нельзя. Далее, оказывается, что денег на исполнение всех желаний в бюджете не хватает, и получаем «тришкин кафтан». Подобные местные несуразности рано или поздно начнут лихорадить вышестоящий областной бюджет. Он, в конечном итоге, становится заложником местных.

- В Челябинске как раз тот случай?

- А что в структуре городской власти приводит к такому смешению?

- То, что сферы экономики и финансов административно, практически, не разделены – они курируются одним замом (главы города – Авт.). Куратор одновременно отвечает и за экономические успехи, и за бюджетный процесс. Это следствие анахронизма, пережитка тех времен, когда все считал и отчитывался плановик, а финансовый орган напоминал бухгалтерию. Полномасштабные изменения в управленческих структурах территорий области еще не прошли вниз по административной вертикали.

- Может быть, ничего страшного?

- Страшно то, что запланированные, но не гарантированные деньги автоматически попадают в статью расходов. То есть, они, фактически, уже кому-то обещаны. Тем самым, закладывается грядущая турбулентность городского хозяйства. Уже в начале года может начаться ажиотаж по поводу нехватки средств. В качестве причины будет называться, например, та, что бизнес добился пересмотра сумм налоговых платежей, или еще какая-нибудь. Но проблема не в этом. Она - в некорректности прогноза, который должен быть реально, а не формально обоснованным. Иначе получается странная ситуация. Формально, при принятии, бюджет сбалансированный. Претензий к финансово-экономическому блоку нет. Претензии будут потом – к работе городских служб.

- Значит, проблемы неизбежны?

- Получается, так. Подобная практика еще допустима тогда, когда есть сверхнормативные доходы или у бюджета профицит, то есть - проблем с деньгами нет. Так было в прежние тучные денежные годы. Но сейчас ситуация прямо противоположная.

- То есть, уже сейчас очевидно, что бюджет берет на себя невыполнимые обязательства?

- И так даже однозначно сказать нельзя! Деньги, может быть, и появятся в нужном количестве, но в декабре, а не в начале года, когда они необходимы. Кассовый разрыв уже становится хронической болезнью. Вот эта бюджетная расплывчатость и создает риски для стабильности и благополучия города. Важно учесть, что критерии оценок в экономике и в сфере финансов несколько отличаются. Желание отчитаться хорошими экономическими показателями, как правило, противоречит финансовому результату и приводит к дефициту бюджета и кассовым разрывам. В ситуации необоснованных экономических обещаний все экономические программы, отражаясь в бюджете, не имеют гарантии быть исполненными. Каждая из них будет реализована лишь в том случае, если с деньгами повезет. Например, при планировании семейного бюджета вы скажете жене, что получите премию в два оклада. Она, услышав это, закажет новую плиту. А потом выяснится, что с премией не получилось, и вашей семье придется залезать в долги или экономить на самом необходимом. Именно такая опасность грозит городскому бюджету Челябинска.

- Почему, на ваш взгляд, часть расходных статей городского бюджета, общим объемом почти в один миллиард рублей, оказалась не прописана?

- Все очень просто. Пробелы в бюджете появляются из-за плохой проработки программ в экономическом блоке. Наличие «полу-прописанных» статей расходов говорит о том, что либо целевые программы сделаны на скорую руку, либо вообще существуют лишь формально. Когда из 1600 строк бюджета более 300 неизвестны, это означает, что реального наполнения многих программ, фактически, нет. Финансисты могут поставить направление расходов только на основании четкой классификации того, что в рамках этой программы должно быть сделано. Если они этого не видят, то честно данное обстоятельство фиксируют. За это им следует объявить благодарность. А вот кто именно экономическую программу оставил на стадии сырца – отдельный вопрос. Также вопрос к тому, кто настоял принять в таком виде программу в бюджет. Требования Минфина России и степень ответственности сейчас для всех едины.

- Есть ли шанс сложившуюся с бюджетом ситуацию выровнять, по сути, на ходу?

- Других вариантов нет. Во-первых, нужно сделать так, чтобы финансовая система города была изолированной и не проглатывала всякую глупость. Но, чтобы это происходило эффективно, необходимо четко разделить функции управления экономикой и финансами. Кроме того, создать специальную рабочую группу, которая будет выступать неким дополнительным фильтром, отсекая аморфную массу всех «полу-обоснованных желаний» и предложений. Это минимум. Но даже просто при эффективном исполнении бюджета глава Челябинска Евгений Тефтелев и председатель комитета финансов Ирина Лукина смогут претендовать на приз за лучшую организацию финансового бюджетного менеджмента среди российских городов-миллионников.