Границы муниципалитетов государство может перекроить

Эксперты Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ) предлагают радикально изменить систему местного самоуправления. Проект реформы наблюдатели связывают с «муниципальной» частью послания президента.

Авторы аналитической записки, в которой были изложены два варианта концепции реформ: председатель совета директоров ИСЭПИ Дмитрий Бадовский, заместитель директора этого же института Александр Пожалов, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российской правовой академии Минюста РФ Вадим Виноградов.

Зачем это нужно?

Сегодня нижняя ступень сферы государственного управления в политике и экономике ограничивается уровнем субъекта федерации. Иными словами: губернатор и его окружение – представители государства как некоей общенациональной политической скрепы. А вот мэры городов, главы районов, муниципальные депутаты и прочие сити-менеджеры – избранники конкретной относительно не большой территории. Именно ради ее блага они выстраивают отношения с региональными (государственными) властями.

Теперь эту систему предлагается изменить. Логика такова. За рост зарплаты в образовании, здравоохранении и других бюджетных сферах, по решению президента, отвечает губернатор.

Он же держит ответ за экономию бюджетных расходов не в ущерб качеству услуг. А школы, детские сады, поликлиники, больницы, библиотеки и т.д. – в муниципальной юрисдикции.

Соответственно, губернатор на величину зарплаты муниципальных бюджетников влиять впрямую не может. Да и в деле оптимизации руки связаны, особенно если сливаемые в единую сеть образовательные, или медицинские учреждения находятся в разных муниципалитетах.

С нарезками границ территорий и определением их статуса – тоже швах. Во-первых, в регионах страны совершенно разные представления о том, что считать городским округом, а что поселением. Эксперты приводят пример, когда в разных субъектах России округом назван город в 50 тысяч жителей, а городским поселением – в 260 тысяч. Хотя должно быть наоборот. Во-вторых, города расширяются и выходят за свои административные границы.

В итоге создаются агломерации, и ими нужно эффективно управлять, в том числе, для роста инвестиционной привлекательности территории.

За это, кстати, тоже отвечает губернатор, потому, по мнению экспертов ИСЭПИ, у него должно быть больше возможностей для вмешательства в социально-экономическую жизнь муниципалитета. Эксперты предложили два варианта концепции.

Два варианта преобразований

Среди новшеств, предусмотренных первым вариантом – отмена выборов мэров и районных глав. По сути, речь идет о расширении полномочий государства на местах.

- вместо городских округов и муниципальных районов – города и административные районы.

- города и административные районы из сферы муниципального управления переводятся в государственное.

- статус муниципального образования сохранят:

а) городские (не путать в данном контексте с городом) и сельские поселения;

б) воссозданные (в юридическом смысле) сельские поселения, ранее входившие в городской округ;

в) специально создаваемые внутригородские муниципальные образования на базе существующего административно-территориального деления крупных городов.

«В силу малой плотности населения на межселенных территориях, их большой площади и особого экологического и агропромышленного значения (леса, пашня и т.п.), возможно (…) придать межселенным территориям муниципальный статус, но с сокращенным перечнем вопросов местного значения по сравнению с поселениями и внутригородскими образованиями. Основные управленческие функции на межселенных территориях смогут выполнять районные органы государственной власти субъектов РФ».

Итак, муниципалитеты, по этой концепции, будут заниматься текущим хозяйством. Образование, здравоохранение, жилищное строительство – зона ответственности административных районов и городов. То есть, обучение, охрана здоровья и строительство жилья теперь и на местах – государственный вопрос.

Главы городских и районных администраций назначаются губернатором – «всенародно избранным и высшим должностным лицом субъекта РФ» (цитирую по тексту концепции). Предусматривается возможность «мягкого согласования» кандидатуры такого главы с муниципалитетами. И даже, по рекомендации муниципалов, возможен досрочный отзыв главы, например, по итогам года.

Гордумы и райсоветы предлагается упразднить. Вместо них – прямые выборы представительных органов власти, например, внутригородских муниципалитетов. Кроме того - переход к прямым выборам в ЗСО по одномандатным округам. В результате каждый город, или административный район получит от одного до нескольких представителей в Законодательном собрании региона.

Другая модель реформы предусматривает альтернативу масштабному распространению государственных функций на нынешний муниципальный уровень. Вместо этого – придание крупным наиболее развитым городам статуса агломерации.

На этот уровень распространяется сфера госуправления. В то же время, сохраняются внутриагломерационные муниципальные образования. Но их главы выбираются на прямых выборах, а местными депутатами.

Это, по мнению авторов концепции, позволит, с одной стороны, эффективнее решать вопросы образования, здравоохранения и строительства на местном уровне. С другой, снимет проблему обратной связи с органами власти жителей чрезмерно укрупненных городских округов. Селениям таких округов могут возвратить статус местного самоуправления, решающего текущие хозяйственные вопросы.

Глава агломерации назначается губернатором. Но Гордума сохраняется. Правда, формируется в результате не прямых выборов депутатов, а делегированием представителей от муниципалитетов, входящих в агломерацию.

Чего следует ждать?

Второй вариант реформы выглядит демократичнее. Однако он предусматривает «высокий уровень фактической урбанизации». Иными словами – развития территории вокруг крупного города, включая технопарки и ряд других вещей. Не факт, что такого уровня мы достигли.

К тому же, из текста концепции не совсем ясно, что принципиально изменится в муниципалитетах, которые в агломерацию не войдут.

Первый вариант документа, казалось бы, ближе к жизни. По сути, авторы предлагают юридически закрепить то, что и так есть. А именно – активное вмешательство представителей государства в решение, де-юре, муниципальных задач. И, наверное, это правильно, особенно, когда речь идет о задачах межмуниципальных.

Проблема в другом: расширение госфункций (а тем более закрепление этого процесса в законе) приводит к дополнительной бюрократизации, непрозрачности, потере управляемости. Как следствие – к новому разочарованию людей и сомнениям в пользе конструктивной активности.

Проще говоря, государство (если концепция будет принята) продемонстрирует, что привыкло к нашей вялости в деле обустройства нашей собственной территории. И все сделает за нас, как всегда, объясняя, что это для нашего же блага.